De Nederlandse openbaarheidswetgeving gaat onterecht uit van een overheid die transparantie hoog in het vaandel heeft. ‘Die cultuur is hier snel weggezakt’, zegt Wim Voermans. Met de nieuwe Wet Open Overheid (WOO) wordt het alleen maar slechter. ‘De initiatiefnemers hebben zich met een kluitje in het riet laten sturen’.

Zijn glanzende grijze krullen zijn in deze tijden niet meer weg te denken van het televisiescherm. Met een kabinet dat regelmatig de staatsrechtelijke grenzen opzoekt, kunnen media niet zonder de scherpe analyses van Wim Voermans. Of het nu over noodwetgeving gaat, het toeslagenschandaal, of recent weer Kamerleden die demissionair staatssecretaris worden zonder hun zetel op te geven, de Leidse hoogleraar staats- en bestuursrecht steekt zijn mening niet onder stoelen of banken.

Ook als het om de Wob gaat roert Voermans zich regelmatig. Bij Nieuwsuur spreekt hij deze zomer vernietigende woorden over het door de rechter afgekeurde beleid van minister Hugo de Jonge om Wob-verzoeken niet langer individueel in behandeling te nemen.

Begin dit jaar kwam hij met het boek ‘Het land moet bestuurd worden’, over de dominantie van bestuurders die zich onttrekken aan regels, ten koste van de instanties die hen moeten controleren. Ook de veranderende Wob-praktijk past in die ontwikkeling.

Tijd voor een gesprek met naar alle waarschijnlijkheid de enige hoogleraar staatsrecht die de openbaarheid van overheidsinformatie ‘een van de meest wezenlijke onderdelen van het staatsrecht’ noemt. Over bestuurlijke dominantie, ongeïnteresseerde academici, machteloze rechters en een waardeloze wet. En twee lichtpuntjes: het toenemende doorzettingsvermogen van onderzoeksjournalisten en een voorspelling dat het klimaat voor verbetering van openbaarheid voorlopig gunstig blijft.

Hondenfluitje

In ‘Het land moet bestuurd worden’ vat Voermans in acht ontnuchterende pagina’s samen hoe de op papier prima openbaarheidswetgeving, onder invloed van de bestuurderscultuur van de afgelopen twintig jaar verwerd tot een dode letter. Tijdens ons Zoom-gesprek eind juni zegt hij: ‘De kern van mijn verhaal over de Wob is dat er bij bestuurders en ambtenaren een weerstandshouding is ontstaan. Een absurde houding waar de rechter een tijd lang veel te ver in mee is gegaan en waardoor journalisten en burgers ontmoedigd zijn geraakt’.

Voermans windt zich daar steeds meer over op. ‘Die cultuur heeft ertoe bijgedragen dat we zowat de langste behandeltermijn ter wereld hebben. Dat we de informatiehuishouding een puinhoop hebben laten worden. Het is gewoon niet uit te leggen. E-mails archiveren bijvoorbeeld. E-mail bestaat al 26 jaar! En dan beginnen ze nu eens na te denken over hoe je dat kunt archiveren zodat het makkelijker vindbaar is’.

Onwil heeft zo geleid tot onkunde, en onkunde weer tot meer onwil. ‘Die zelfgecreëerde puinhoop ‘helpt’ nu de overheid, dat vind ik het ergste. Die weerstandshouding werkt geweldig. Want zolang die puinhoop blijft kun je geloofwaardig zeggen dat je niks kunt vinden. Wordt de druk van buiten dan groter, dan begin je er maar frames op te drukken: afrekencultuur, ongezonde belangstelling, Wob-misbruikers, massa-wobverzoeken. Dat is allemaal niet waar, maar iedereen gaat erin geloven en zo wordt het maar erger en erger’.

Deze houding is pas goed in een stroomversnelling gekomen na een Kamerbrief van minister Piet-Hein Donner uit 2011, denkt de hoogleraar. ‘Daarin zegt hij, kort en goed, openbaarheid van bestuur dient niet ten koste gaan van effectief openbaar bestuur’. Donner zet effectiief overheidsbestuur en openbaarheid lijnrecht tegenover elkaar. ‘Dat is een hondenfluitje geweest naar de ambtenarij: met wob-deprioritering kun je gewoon wegkomen, het wordt meer gezien als een service, iets voor erbij’.

Twee Wob-verzoeken per week

Er is maar een ding waar beleidsmakers naar luisteren, was Voermans’ gedachte bij zijn hoofdstukje over de Wob: feiten en cijfers. ‘Er wordt altijd nogal gedaan alsof wij een voorlijk landje zijn qua openbaarheidscultuur. Dat wilde ik met feiten weerspreken’.

Maar de onwil en onkunde als het op de Wob aankomt strekt zich ook uit tot de beschikbaarheid van feiten en cijfers, moest Voermans constateren. ‘Waarom houden we in Nederland niet bij hoeveel Wob-verzoeken er worden gedaan? Of hoeveel beslissingen?’ Sinds eind jaren negentig wordt dat niet meer systematisch bijgehouden. ‘Schijnt allemaal niet te kunnen’.

Op basis van de cijfers die wel beschikbaar zijn, blijkt niks van de golven aan Wob-verzoeken waarmee ambtenaren overspoeld zouden worden. Ministeries krijgen gemiddeld niet meer dan twee Wob-verzoeken per week binnen, stelde Voermans vast. ‘Dat moet toch te doen zijn, zou je denken, voor organisaties waar duizenden mensen werken, onder wie veel juristen: niet dus’.

Fijntjes wijst Voermans erop dat Nederland in de Global Right to Information Ranking op een bedroevende 73-ste plek staat. Er zullen weinig wereldwijde lijstjes bestaan waarop Nederland zo diep in de middenmoot zit.

Hoera-stemming

De bevlogenheid van nota bene een Leidse hoogleraar staatsrecht over de Wob, waar komt zoiets vandaan? ‘Ik studeerde in de jaren ‘80, dat waren de jaren waarin de Wob in Nederland begon. Ik werkte als beginnend academicus op de Universiteit van Tilburg: mijn baas was Hirsch Ballin. En ik weet nog wel dat er toen rondom de Wob een beetje een juichstemming was. Ik had collega’s die er proefschriften over schreven, het was echt iets nieuws toen’.

‘En nog steeds vind ik dit een van de meest wezenlijke onderdelen van het staatsrecht. Een democratie zonder informatie is niks. Dat is de facto een dictatuur die alleen maar door beelden gestuurd wordt. Waar mensen niet op basis van informatie kunnen natrekken op basis waarvan besluiten worden genomen. Of gewoon sowieso te weten wat er gebeurt’.

De betrokkenheid van Voermans verdiepte doordat hij vanaf eind jaren ’90 rechtsvergelijkend onderzoek deed naar de Wob in verschillende Europese landen. ‘Ik kwam vanuit de hoera-stemming dat we hier een Wet openbaarheid van bestuur hadden aangenomen die erg leek op die van de Scandinavische landen. Zo’n eenvoudige wet is daar voldoende, omdat die drijft op een cultuur van transparantie. In landen met een slechte openbaarheidscultuur moet je juist hele strenge regels hebben. Maar wij zaten precies verkeerd: de cultuur begon bij ons snel weg te zakken, maar we hadden wél zo’n licht Scandinavisch regime, waardoor het nog verder weg kon zakken. Een slechte combinatie. Sindsdien ben ik er mee bezig gebleven, en heb ik er ook een agenda bij: het moet echt veel beter’.

Veel medestanders heeft hij niet op de universiteit. ‘Academisch-juridisch is er bijna niemand meer die zich er mee bezig houdt. Dat wordt gezien als: dat is niks, daar gebeurt niks. Ja, nee, er gebeurt ook niks; het wordt alleen maar erger! Als ik dan wel iets zeg, dan is de reactie: je overdrijft. Daarom heb ik dat stuk erover geschreven in mijn boek, zoals het was, gewoon de cijfers en de feiten erbij. Maar dan krijg ik te horen: dat kan niet kloppen. Zonder dat daar overigens tegenbewijs tegenover wordt gezet. Ook academisch blijft de aandacht voor de Wob in beelden en vooroordelen steken. Ook bij mijn collega’s leeft het niet door feiten geschraagde idee dat bestuursorganen kapot wordt gewobt’. Niet dat iemand de handschoen dan oppakt om het zelf eens beter uit te zoeken. ‘Serieus, het heeft nul appreciatie in ons vak’.

Over een hekje springen

Hoe zit het dan met die andere collega’s van Voermans, de rechters? Waarom hebben zij de bestuurders niet in toom gehouden? ‘Een tijdlang hebben ze dat inderdaad onvoldoende gedaan’. Vooral nadat in Nederland de mogelijkheid was ingevoerd voor verzoekers om zelfstandig en automatisch dwangsommen te innen bij niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan op een wob-verzoek, denkt Voermans. ‘Toen kwam er een aantal types dat daar misbruik van ging maken: er ontstond een waar crimineel boete-inners circuit. Daar hebben toen de rechter en de wetgever in moeten ingrijpen. Maar dat betekende wel dat bij veel van mijn vakgenoten veel te lichtvaardig een zweem van misbruik over de Wob heen kwam te hangen, en daar zijn rechters lange tijd best wel ver in meegegaan. Deels is dat nog steeds zo’.

‘Daar komt bij: de rechter heeft ook weinig om mee te werken. Ja, de behandeltermijnen, maar elk bestuursorgaan met een excuus komt er mee weg. En er zijn ook vrij weinig zaken, al helemaal in hoger beroep. Juist door het getraineer van bestuursorganen komen er steeds minder Wob-verzoeken. Nieuwsredacties kunnen niet anderhalf jaar achter een ding aan zitten waarvan ze niet weten wat erin staat, dat gaat gewoon niet. Dat is een neerwaartse spiraal die zichzelf versterkt en waar de rechter weinig aan kan doen’.

Zijn rechters wel net als Voermans doordrongen van het wezenlijke karakter van openbaarheid? ‘Deels wel natuurlijk, maar dat mag nog beter. De rechter moet af en toe even over de grenzen van een enkele zaak heen kijken. Want het blijft allemaal wel heel bestuursvriendelijke jurisprudentie. Bijvoorbeeld met deelbesluiten, dat je steeds een brokje krijgt, met maanden ertussen. Rechters gaan daar meestal in mee. Dat soort tactiekjes, die er op gericht zijn de incentive weg te halen, de nieuwswaarde eraf te halen, zou de rechter meer mogen doorzien voor wat ze zijn’.

‘Ik zie een paar lichtpuntjes. Rechters zijn klaar met die termijnoverschrijdingen en er worden weer boetes uitgedeeld. Nou interesseren die boetes de rijksoverheid he-le-maal niks. Tienduizend euro dwangsom voor een termijnoverschrijding valt in het niet  bij de – pak hem beet – vijftigduizend euro aan menskracht die je zou moeten investeren om de informatie boven tafel te krijgen en/of om de Kamervragen over wat je openbaar maakt te moeten behandelen. En het streept al helemaal weg tegenover de vele miljoenen die je zou moeten investeren in een ordentelijk informatiehuishouding en daarbij behorende informatie-architectuur. Die boetes zijn fooien. Die calculatie maken ze in zo’n groot ministerie gewoon. Maar de rechter kan niet zomaar even over een hekje springen, een alarmdienst inrichten voor de Wob, dat kan niet’.

En het andere lichtpuntje? ‘Er komt steeds meer onderzoeksjournalistiek met de tijd en middelen om vol te houden in procedures. Dan geef je de rechter ook iets om mee te werken’. Een duidelijke oproep aan de journalistiek? ‘Ja, maar ik snap ook wel dat je er misschien af en toe een stel tijgers op kunt zetten, maar niet de hele tijd. Het is een war of atrition, een uitputtingsslag’.

Waardeloze wet

Het ‘meest verschrikkelijke’ vindt Voermans wat er met de Wet Open Overheid is gebeurd. ‘Dat zelfs die initiatiefnemers zich met een kluitje in het riet laten sturen. Ze hebben toegegeven aan iets wat gewoon niet goed is. De WOO is tandeloos, nog minder streng dan de Wob’.

‘Voor degenen die rooskleurig willen denken, kun je zeggen: de termijnen zijn teruggebracht naar vier plus twee weken. Ik zou het er nog voor doen, maar met een overheid die in driekwart van de gevallen de termijn niet haalt omdat ze die niet wil halen, dan heb je zonder stok achter de deur nog niks’.

‘Zelfs de actieve openbaarmaking kachelt achteruit. Ik ben nog steeds niet uitgelachen over dat PLOOI (Platform Open Overheidsinformatie, TS). Het is nu in de Wob verplicht om actief informatie ter beschikking te stellen. Dat is nooit tot stand gekomen. En dan kom je nu als minister van BZK met een vrijwillig register? Dus wat overheden al niet wilden terwijl het verplicht was, omdat het ze te veel moeite en geld was, dan verwacht jij dat ze wel vrijwillig moeite en geld erin gaan steken om het centraal aan te leveren, hoe gek denk je dat ze zijn? Maar de minister zegt de hele tijd: “Ja nou hebben we PLOOI, he?” Ja, een website waar straks niks op staat’.

‘Zulk soort grappen worden er steeds uitgehaald. De schuld voor niet werkende openbaarheidsregels wordt meestal doodleuk afgeschoven op “zonder noodzaak” neuzende burgers en journalisten. En daaraan zie je ook dat we nog steeds heel ver weg zijn van de omslag in de houding die zo erg nodig is’.

Ook van de Informatiecommissaris — die de VVOJ met een moeizame lobbycampagne wist binnen te slepen — heeft Voermans geen hoge verwachtingen. ‘Ik heb nog even overwogen te solliciteren. Maar deze informatiecommissaris is totaal tandeloos. Die mag gaan adviseren. Die mag dus tegen departementen gaan zeggen: “Zou je alsjeblieft niet wat meer willen doen?” Hij mag niks, helemaal niks. Het is werkelijk een vijgenblad’.

‘In het oorspronkelijke wetsvoorstel stond een informatiecommissaris, die kon zo nodig de deur in kon trappen. En nu staat er iemand in die in de Koninklijke Bibliotheek elk jaar in de kelder z’n verslag mag afgeven, en dat kan-ie maar beter gelijk doen, want niemand gaat het lezen. Dat wordt een ellendig leven, voor zo’n informatiecommissaris’.

Harde tikken op de neus

Als de WOO geen oplossing is, in welke richting moeten we wel denken? ‘Gewoon, doodnormaal, iets wat alle andere landen hebben: een informatieregister. Gewoon bijhouden wat voor soort informatie en welke stukken je hebt, met nummers, net als wat de Kamer ook doet. Goed archiveren, dat publiceren via een goed werkende webdatabase, met scherpe controle door de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed. Alles transparant en toegankelijk georganiseerd. Dan kun je ook best met weinig ambtenaren toe. Een ordentelijk informatiesysteemkost wel een paar miljard, maar dat is in wezen de prijs van achterstallig onderhoud’.

‘Die hele WOO is nu zo uitgekleed, dat ik wel durf te zeggen: dan maar liever nog even niks. Ik wil best een kerstboom zonder ballen, maar niet zonder takken. Ook omdat ik denk dat het onderwerp nog wel even op de agenda blijft en dat snel afhameren van de WOO nu niemand dient. Er komt een onderzoek van de Raad van Europa over transparantie in Nederland, dankzij de motie van Pieter Omtzigt. Er komen straks drie parlementaire enquêtes waarin dit vraagstuk gaat opspelen. Mijn hoop is dat daarna  te meer duidelijk wordt hoe deplorabel de staat van onze informatiehuishouding is. Dat wordt ingezien dat er echt iets moet gebeuren’.

Dus Nederland heeft nog een paar hele harde tikken op de neus nodig voor het echt doordringt? ‘Ja. En ik denk dat die wel gaan komen ook’.