Sinds medio 2019 loopt ProRail zich warm voor het beantwoorden van Wob-verzoeken. Nu nog een BV met de Staat als enig aandeelhouder wordt de beheerder van het spoorwegnet een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) en daarmee wobbaar. ProRail is al behoorlijk transparant, vindt projectleider Erik-Jan Koning, en wil de transparantie nog opvoeren.

door Peter Mom /Foto: Sandra Koppenhöfer

Aanvankelijk zou ProRail per 1 januari zbo worden, maar vorige zomer schreef staatssecretaris Stientje van Veldhoven (Infrastructuur en Waterstaat) aan de Tweede Kamer dat haar streven om de ‘Wet publiekrechtelijke omvorming ProRail’ in werking te laten treden verschuift naar 1 juli. Maar deze termijn zal ook worden overschreden, want de Kamer heeft de wet 25 januari controversieel verklaard. Dat is plezierig, want het verschaft de organisatie meer ruimte voor een gedegen voorbereiding, maar ook lastig, want inmiddels Wob-minded gemaakt personeel kan enthousiasme verliezen als het nieuwe normaal langer uitblijft.

Twee miljard

En er is nogal wat personeel, dat Erik Jan Koning Wob-minded moet maken. Inclusief extern ingehuurden telt ProRail 5.000 medewerkers. De ‘Projectleider invoering Wet Openbaarheid Bestuur ProRail’ (zijn LinkedIn-profiel) vindt dat iedereen zich ervan bewust moet zijn dat de organisatie per jaar twee miljard euro belastinggeld besteedt en met haar vitale functie midden in de samenleving staat, die er dan ook recht op heeft na te gaan wat er omgaat. “We zijn wel een interessante partner voor Wob-verzoeken. Ik denk dat we er veel kunnen verwachten.”

Helemaal blanco begon Koning het invoeringstraject niet. Hij kreeg al met de Wob te maken als ProRail door een bestuursorgaan om een zienswijze werd gevraagd over een voorgenomen openbaarmaking van documenten, waarin zijn werkgever een rol speelde. Nu het bedrijf zelf als bestuursorgaan Wob-verzoeken kon verwachten, begon hij met onderzoeken hoe anderen het doen.

“We hebben ons aangesloten bij een periodiek Wob-overleg tussen het ministerie, Rijkswaterstaat, Luchtverkeersleiding, Inspectie Leefomgeving en Transport, en Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming. Daar worden Wob-gerelateerde onderwerpen besproken. Wij konden zo nagaan: hoe gaat het bij jullie, klinkt dat logisch? Het voordeel is dat wij als ontvanger van Wob-verzoeken bij nul beginnen en kunnen putten uit ervaringen van andere organisaties. Wij konden ons afvragen of we het ook zo zouden gaan doen.”

Decentrale aanpak

Een uitkomst van die verkenning was dat de afhandeling van Wob-verzoeken niet primair bij een centrale juridische afdeling moest komen, maar in de lijn. “De expertise om een verzoek goed te beoordelen zit in de lijnorganisatie, bij de business units en regionale afdelingen. Daar willen we de afhandeling beleggen. Een senior manager tekent dan het Wob-besluit. Anders krijg je dat vanuit de organisatie een stapel documenten over de schutting wordt gegooid en juristen het kunnen uitzoeken. De juridische afdeling heeft een ondersteunende functie naar de lijn. Daar zitten tien, twaalf juristen publieksrecht die de lijn bijstaan bij de afhandeling van verzoeken en betrokken zijn bij bezwaar en beroep Ook zijn er twee Wob-experts, die naast zulke advisering een rol spelen als het om gevoelige zaken gaat.

Koning, bestuurskundige met naar eigen zeggen een sterk ontwikkeld gevoel voor het publieke belang, vindt het jammer dat de Wob dikwijls in de media figureert in een negatieve context, al begrijpt hij ook dat Wob-ambtenaren omvangrijke en complexe verzoeken binnenkrijgen en hun relatie met verzoekers nogal eens gespannen is. ProRail is voornemens om met verzoekers in gesprek te gaan. “Niet om minder Wob-verzoeken te hoeven beantwoorden, maar om zo goed mogelijk te kunnen helpen. Iemand is blijkbaar welgemeend geïnteresseerd in ProRail en wij zijn trots op het werk dat we hier doen. Dan gaan we daar graag het gesprek over aan om te kijken in hoeverre we een verzoeker tegemoet kunnen komen.  Wat wil je precies weten? En waarom? Kan deze PowerPoint je vraag misschien beantwoorden? Wil je niet langskomen voor een interview? In ons stappenplan staat bellen met de indiener bovenaan. We willen mensen zo goed mogelijk helpen. Daar kan ProRail ook van leren. We maken al veel informatie proactief openbaar, onder meer op de website prestaties.prorail.nl/. Als daar dan toch vragen over komen zijn we blijkbaar niet duidelijk genoeg geweest.”

Geen gunst

De Wob bepaalt dat alles openbaar is, tenzij een uitzonderingsgrond geldt. De praktijk wordt echter vaak ervaren als: niks is openbaar, behalve als we er niet onderuit kunnen. Waar staat ProRail tussen die uitersten? “Ik hoop…, het streven is: alles openbaar, tenzij. Maar: the proof of the pudding is in the eating. Jammer dat dat het beeld is. Je ziet bestuursorganen nogal eens in een kramp schieten wanneer een verzoek binnenkomt. Dat proberen wij niet te doen. Informatie ontvangen is een recht, geen gunst.”

ProRail heeft intensief contact met partners. Vaak gaan Wob-verzoeken over de communicatie met zulke derden. Hoe speelt dit een rol in de voorbereidingen? “We wisselen met stakeholders van gedachten. Zij moeten weten: hun documenten bij ProRail zijn wobbaar. Dan moeten we van geval tot geval bekijken wat openbaar kan worden gemaakt. Bijvoorbeeld incidentevaluaties. Betrokken partijen delen dan informatie om ervan te leren. Dat moet wel mogelijk blijven. En dan moet duidelijk worden afgebakend wat over zo’n incident wel openbaar kan worden en wat niet.”

NS reageerde op het wetsvoorstel, toen dat in consultatie kwam: “Dat de Wob van toepassing zal zijn heeft mogelijk het effect dat vervoersondernemingen terughoudend zullen zijn met het delen van informatie. Ook zal het eraan in de weg kunnen staan dat in de toekomst samenwerkingen tussen ProRail als ZBO en vervoerders […] succesvol kunnen zijn.” Is die vrees terecht? “Ik denk van niet, al snap ik het wel. Maar men moet niet denken dat, nu wij documenten van hen hebben, alles meteen op straat ligt. Als het aan de orde is vragen we een zienswijze en zullen we er echt samen wel uitkomen. Men zegt dat het ‘mogelijk’ effect heeft, en dat samenwerking minder succesvol ‘zou kunnen’ zijn. Maar of het echt effect heeft en minder succesvol wordt, bepalen ze dan grotendeels zelf.”

NS wees er ook op dat stukken van vóór de zbo-status niet onder de Wob mogen vallen. “Dat doen ze ook niet. Als iemand daarnaar vraagt kunnen we formeel zeggen: Die geven we niet. Maar ik heb wel bedacht dat het soms nuttig kan zijn om het toch te doen. Zeker als het om een mooi rapport gaat. Dan zou ik niet nalaten dat ook te verstrekken.”

Wat betekent het voor de al verrichte voorbereidingen als straks de Wet open overheid van kracht wordt? “Niet zo veel, verwacht ik. Wat bij de Wob moet, moet bij de Woo ook. De actieve openbaarmaking wordt wel verzwaard, maar die kent een gefaseerde invoering. Zbo’s krijgen extra tijd. Dat helpt wel.”

Bestuursorganen hebben in de Woo dezelfde beslistermijn als in de Wob (vier weken), maar die kan straks in plaats van met nog eens vier weken met maar twee weken worden verlengd. Dat heeft wel impact, geeft Koning aan.

De VNCI (chemische Industrie) liep tijdens de consultatie al op de Woo vooruit en schreef: “Indien doorgezet wordt dat ProRail een zbo wordt en onder de Wob komt kan dat wel degelijk een belangrijke verandering betekenen, voor verladers, voor derden en het hele handelsverkeer. De Wob biedt nog zekere waarborgen, maar de ontwikkeling van de voorgestelde Wet open overheid baart ons nog extra zorgen. Volgens dat voorstel is alle informatie in principe openbaar en zijn concurrentiegevoelige of veiligheidsgevoelige bedrijfsgegevens geen absolute weigeringsgrond meer.”

Volgens Koning een terecht punt, al zouden uitzonderingen mogelijk blijven en gaat ProRail erover wat het openbaar maakt. Het gesprek met hem vond echter plaats voordat de Tweede Kamer na een succesvolle lobby van onder meer VNO-NCW met een meerderheid van vijf stemmen een amendement van VVD en SGP aannam, dat ‘bedrijfs- en fabricagegegevens […] die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld’ een absolute weigergrond bezorgde. Volgens de Wob wordt zulke informatie ook sowieso niet verstrekt, maar in de Woo werd het aanvankelijk een relatieve weigergrond, waarbij eventuele negatieve gevolgen van openbaarmaking moeten worden afgewogen tegen het algemene belang van openbaarmaking. Deze verruiming is met het amendement dus teruggedraaid.

Terug naar ProRail zelf (waar Erik-Jan Koning bij zijn ronde langs business units overigens ook gereserveerdheid signaleerde als het om het verstrekken van informatie van derde belanghebbenden ging). Een journalistieke klacht over de heersende uitvoeringspraktijk betreft de beslistermijnen. Wettelijk voorgeschreven, maar vaak fors overschreden.

Te laat beslissen houdt nogal eens verband met de informatiehuishouding, die het bestuursorgaan niet op orde heeft. Hoe zit dat bij ProRail? “Het is niet helemaal eerlijk dat het beeld is dat de informatievoorziening niet deugt. De informatie werd bewaard voor een heel ander doel dan vragen van buiten beantwoorden. Of wij het op orde hebben zal moeten blijken. Er komt in elk geval wel meer aandacht voor.”

ProRail valt formeel als rechtspersoon met wettelijke taken (RWT) onder de Archiefwet, voor zover het althans de publiekrechtelijke taken betreft, maar omdat het de overige taken van zodanig publiek belang vindt beschouwt het ook die als Archiefwetplichtig. Niettemin is goed opslaan en archiveren er wel eens bij ingeschoten. Dat vraagt volgens Koning nu om een gedragsverandering. “De intenties om mensen goed en snel te helpen zijn er, daar ben ik van overtuigd. Maar we zijn er nog niet. Er is ook een serieus ICT-project voor gemaakt. De workflow is geautomatiseerd. Dan gaat er een belletje als de afloop van een termijn nadert. Ook zoeken, selecteren en eventueel lakken — dat zal ook weleens moeten gebeuren — gaat automatisch. Althans, voor zover mogelijk. Want er bestaat wel mooie software, maar het is niet zo dat je er maandag een verzoek instopt en er dinsdag een besluit uitrolt. Het blijft in de eerste plaats mensenwerk.”