De tien belangrijkste veranderingen

Nog even en de Wob is niet meer. Op 1 mei 2022 wordt de Wet openbaarheid van bestuur ingeruild voor de Wet open overheid (Woo). Een even bejubeld als verguisd middel zal dan vooral nog in archieven voortleven. Maar wat gaat er eigenlijk veranderen? Krijgen we een compleet nieuwe wet of is het vooral oude wijn in nieuwe zakken?De VVOJ zet de tien voor journalisten belangrijkste verschillen tussen de Wob en Woo op een rijtje. Waar moet je straks op letten als je gebruik maakt van de Woo?

  1. Actieve openbaarmaking

Misschien wel de meest omvangrijke wijziging: de overheid moet documenten veel actiever openbaar gaan maken. De Wob kende mogelijkheid tot actieve openbaarmaking van documenten ook al, maar overheidsorganisaties deden het nauwelijks. De Woo stelt het verplicht. De nieuwe wet schrijft voor dat ze twaalf categorieën van documenten actief openbaar moet maken. Het gaat onder meer om vergaderstukken (zoals agenda’s, verslagen en besluitenlijsten), onderzoeken, adviezen en klachten.

Of het ook voor ons als journalisten de belangrijkste wijziging zal blijken, is nog maar zeer de vraag. Het centrale systeem, waarin overheden hun documenten moeten plaatsen, het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI), is nog niet klaar. En de voorzieningen, waarmee overheidsorganisaties met PLOOI moeten communiceren, ook niet. Het publiceren van overheidsstukken zal nu gefaseerd ingevoerd worden over een periode van drie jaar.

Het gevaar van de uitbreiding van actieve openbaarmaking is dat wanneer een journalist een Woo-verzoek doet, en dus vraagt om passieve openbaarmaking, dit verzoek zal worden vertraagd. Het bestuursorgaan kan aangeven eerst te willen bekijken of de documenten actief openbaar gemaakt kunnen worden. Dit heeft mogelijk tot gevolg dat de organisatie niet is gebonden aan de termijnen die de wet stelt voor passieve openbaarmaking, waardoor een antwoord op je verzoek langer op zich kan laten wachten.

Plus: een mogelijke scoop ben je misschien kwijt aan een oplettende collega. De leesvoorsprong van enkele dagen die je normaliter van de meeste bestuursorganen kreeg als verzoeker, verlies je.

Een derde nadeel van omzetting van een Woo-verzoek naar actieve openbaarmaking is dat een ambtenaar de selectie van de documenten maakt. Diegene is niet verplicht je hele verzoek te beoordelen, maar kan zelf documenten zoeken bij het betreffende onderwerp en besluiten of die wel of niet verstrekt worden. We zien daarvan al iets in de manier waarop het ministerie van Volksgezondheid is omgegaan met coronawobs. Veel zal afhangen van de ruimte die de rechter aan overheden gaat bieden bij het maken van de selectie.

  1. Persoonlijke beleidsopvattingen

Misschien wel het meest verguisde onderdeel van de Wob is artikel 11: “In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.” Hierover zijn vele rechtszaken gevoerd. Wat telt als persoonlijke beleidsopvatting? En wanneer is een stuk opgesteld voor intern beraad? Persoonlijke beleidsopvattingen waren misschien het best te omschrijven via wat het niet was: feiten, prognoses, beleidsalternatieven, gevolgen van beleidsalternatieven of andere tekstelementen met een overwegend objectief karakter. Dat zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen.

Onder de Woo gaat dat veranderen. Alle stukken met persoonlijke beleidsopvattingen kunnen nu verstrekt worden. Voorwaarde is wel dat verstrekking in anonieme vorm mogelijk is. Dat kon onder de Wob ook al, maar toen was het een mogelijkheid met een meer vrijblijvend karakter. In de praktijk gebeurde het dan ook zelden. Nu kan de verzoeker er expliciet een beroep op doen.

De Woo biedt echter wel een escape: als ‘het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad’ mag zelfs anonieme verstrekking uitblijven. Dat roept associaties op met weigergrond 10.2.g van de Wob: onevenredige benadeling. En tevens nieuwe vragen: wat is onevenredig, hoe weeg je dat af tegen het belang van openbaarheid? Het is afwachten hoe bestuursorganen hiermee zullen omgaan (en rechters beslissen).

  1. Verkorting beslistermijn

De termijn voor een bestuursorgaan om op je verzoek te beslissen wordt iets korter. Nu heeft het vier weken en kan het die termijn, mits tijdig aangekondigd, met nog eens vier weken verlengen. In principe moet een bestuursorgaan dus, als het over de voorgenomen verstrekking van stukken geen zienswijze hoeft te vragen aan externe betrokkenen, binnen vier tot acht weken beslissen. Dat die termijn in de praktijk zelden wordt gehaald doet er even niet toe. Maar wie na acht weken geen besluit heeft ontvangen, kan naar de rechter om een besluit af te dwingen.

Dat gaat in één opzicht veranderen. De eerste vier weken blijven in stand, maar daarna mag een bestuursorgaan met slechts twee weken verlengen. Na zes weken moet er dus een besluit liggen. Echter, te verwachten valt dat dit vooral een papieren werkelijkheid zal zijn. De praktijk heeft immers uitgewezen dat bestuursorganen zelden besluittermijnen halen. Er komen bovendien geen nieuwe handvatten bij om een tijdig besluit te forceren, zoals herinvoering van de in 2016 afgeschafte boeteclausule bij te laat beslissen. Wie vertraging bij het bestuursorgaan wil tegengaan, zal naar de rechter moeten. Wel met het risico vervolgens daar alsnog weken tot maanden te moeten wachten.

  1. Omvangrijke verzoeken

Ondanks de verkorting van de beslistermijn zou de uiteindelijke behandelduur zelfs langer uit kunnen vallen dan onder de Wob. Nóg langer? Ja. Dat zit zo. De Woo erkent nu officieel dat er verzoeken bestaan die zo omvangrijk zijn ‘dat niet binnen de termijn […] kan worden beslist’. Als het bestuursorgaan een verzoek te omvangrijk vindt kan het tot verdaging overgaan. Dat moet wel in overleg met de verzoeker.

Hier dreigt een stap achteruit, want grote verzoeken hoeven dus niet binnen de wettelijke termijnen te worden afgehandeld. Misbruik ligt daarmee op de loer: inzet van de vage kwalificatie ‘omvangrijk’ om verstrekking van gevoelige informatie te vertragen. Het is dan ook zaak om als verzoeker niet te snel te erkennen dat van een omvangrijk verzoek sprake is.

De belangrijkste vraag is (en de wet geeft daarop geen antwoord): wat is een omvangrijk verzoek? Volgens jurisprudentie over behandeltermijnen moet een bestuursorgaan alles op alles zetten om binnen een redelijke termijn op een verzoek te besluiten. Lukt dat niet, dan moet het de organisatie daarop aanpassen. De verwachting is dat over de omvang van verzoeken opnieuw een flink aantal rechtszaken gevoerd gaat worden.

Een mogelijk lichtpuntje is dat deze bepaling recht geeft op verstrekking in termijnen en dat de verzoeker invloed heeft op de volgorde waarin stukken openbaar worden. De verzoeker heeft recht op overleg over prioritering. Een bestuursorgaan moet de informatie dan zo veel mogelijk verstrekken in de door de verzoeker aangegeven volgorde.

Voordeel heb je er echter pas van als het bestuursorgaan zinvol inzicht verschaft in welke documenten er zijn. En het is de vraag of bestuursorganen zulk overzicht binnen de beslistermijnen kunnen en gaan verstrekken. Bovendien is er nog de complicatie dat prioritering alleen kan bij ‘voldoende specifieke verzoeken’. Als je niet weet wat voor documenten er zijn, zal je verzoek al snel minder specifiek zijn en kom je dus niet voor deze aanpak in aanmerking.

  1. Vorderen van documenten

Als een Woo-verzoek betrekking heeft op informatie die bij een bestuursorgaan behoort te berusten, maar daar niet aanwezig is, kan het de gevraagde informatie vorderen. Dat wil zeggen dat het bestuursorgaan het document bij de betreffende persoon of instantie moet opvragen. Om deze vordering kracht bij te zetten kan het bestuursorgaan een last onder dwangsom opleggen aan degene die over deze informatie beschikt.

Een recent geval is het gebruik van een privémailadres door minister Hugo de Jonge (Wonen, CDA). De Jonge gaf toe langere tijd een privéadres te hebben gebruikt voor zijn werkmails. Ook RIVM-baas Jaap van Dissel haalde werk en privé door elkaar. Mocht zo’n situatie zich voordoen na 1 mei dan kunnen ambtenaren die documenten alsnog vorderen met een beroep op de Woo. Degene bij wie de documenten berusten, moet ze dan alsnog afstaan aan de overheid. Het effect van de vordering is wel onzeker, want hoe valt te controleren of diegene alle documenten nog bezit?

  1. Wijziging van de ‘restgrond’

De door velen verfoeide weigergrond ‘onevenredige benadeling’ lijkt een belangrijke verandering te ondergaan. In het verleden kon dat voor- of nadeel zowel het bestuursorgaan betreffen als derden (personen en organisaties als bedrijven en andere bestuursorganen) en reden zijn om een document niet te verstrekken. De weigergrond was totaal ongericht en werd daarom ook ‘restgrond’ genoemd: als alle andere weigergronden niet van toepassing zijn, kon altijd nog ‘onevenredige benadeling’ worden ingezet.

Volgens de Woo mag onevenredige benadeling alleen in ‘uitzonderlijke gevallen’ worden aangevoerd.  Maar die winst wordt mogelijk tenietgedaan door de introductie van een nieuwe restgrond: ‘het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen’. Dat oogt als vooruitgang, maar er staat tegenover dat ‘het goed functioneren van de Staat’ een bredere formulering is dan ‘onevenredige benadeling’ alleen. Het gaat er niet alleen om dat de Staat wordt benadeeld door openbaarmaking van bepaalde informatie, maar het complete functioneren van de Staat is in het geding. Informatie die eerder niet beschermd werd als persoonlijke beleidsopvatting, zoals feitelijke gegevens en prognoses, kan nu op een andere grond wel geweigerd worden.

Wat precies geldt als schadelijk voor het goed functioneren van de Staat zal ook weer inzet zijn van rechtszaken. Dit is typisch zo’n weigergrond, waarvan jurisprudentie duidelijk moet maken wat die precies betekent en hoe ver de reikwijdte is.

  1. Bescherming bedrijfsgegevens

Worden gegevens die bedrijven met de overheid hebben gedeeld, dan vanaf nu vrijelijk verstrekt? Helaas niet. De weigergrond ‘bedrijfs- of fabricagegegevens [die] vertrouwelijk met de overheid zijn gedeeld’ bestaat nog steeds. Via jurisprudentie was inmiddels redelijk helder geworden wat daaronder valt: bedrijfsgegevens in technische zin.

De Woo rekt echter de toepassing van de weigergrond, na een lobby van het bedrijfsleven, op tot vrijwel alle bedrijfsgegevens. Dat wordt gedaan met een extra weigergrond.  Straks zijn ook ‘andere dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens’ via de wet beschermd. Dus je hebt de bedrijfsgegevens in technische zin, en dan ook nog overige bedrijfsgegevens. Dit is een ferme achteruitgang ten opzichte van het Wob-tijdperk, toen ten minste nog bepaalde gegevens die bedrijven met de overheid deelden, bijvoorbeeld in het kader van lobbywerk, openbaar werden. 

  1. De ‘informatiecommissaris’ en het adviescollege

Het ‘Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding’ is nieuw en krijgt, evenals de ‘regeringscommissaris Informatiehuishouding’ (ook nieuw), een soort ombudsfunctie. Het adviescollege zal klachten van onder meer journalisten en wetenschappers behandelen. Het moet via bemiddeling een oplossing zoeken, maar kan deze niet afdwingen. Het kan alleen niet-bindend advies uitbrengen.

Hoewel het adviescollege mede op VVOJ-verzoek een specifieke rol voor de journalistiek heeft gekregen, is het maar de vraag of de praktische uitwerking tot resultaat gaat leiden. Als een klacht betrekking heeft op een Woo-besluit wordt de bezwaartermijn of (als al een bezwaarschrift is ingediend) de beslistermijn opgeschort tot het college advies heeft uitgebracht. Te vrezen valt dat inschakeling van het adviescollege tot vertraging zal leiden vanwege deze opschortende werking. Een besluit op bezwaar of een rechterlijke uitspraak zal langer op zich laten wachten als er een procedure loopt bij het adviescollege.

Bovendien is het advies niet bindend. Een bestuursorgaan kan het dus naast zich neerleggen. Verder is niet bekend op welk niveau het college zal besluiten. Gaat het advies geven over een heel Woo-besluit, en dan op alineaniveau, of over besluiten in het algemeen en de motivering daarvan? Is het verloop van de procedure wellicht onderwerp van advisering?

De overtuigingskracht en de snelheid waarmee het klachten behandelt zullen bepalend zijn voor het gezag van het adviescollege en voor het succes van klachten door journalisten. 

  1. Enkele bestuursorganen toegevoegd

Meer bestuursorganen gaan onder de Woo vallen. Met andere woorden: er valt informatie op te vragen bij meer instanties en organen. De belangrijkste zijn de Raad van State, de Tweede Kamer, de Raad voor de Rechtspraak en de Nationale Ombudsman.

Dat klinkt als een mooie uitbreiding, maar er zijn ook organisaties niet toegevoegd die aanvankelijk wel in het wetsvoorstel stonden. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en andere koepelorganisaties hebben, evenals semipublieke instanties zoals nutsbedrijven, met succes gelobbyd om niet te worden blootgesteld aan Woo-verzoeken.

  1. Geen overgangsrecht Wob naar Woo

Er is niets geregeld voor Wob-verzoeken die ingediend zijn voor 1 mei en nog lopen als de Woo van kracht is. Dat betekent dat vanaf 1 mei de Wet open overheid van toepassing is op die Wob-verzoeken. Een Wob-verzoek zal automatisch een Woo-verzoek worden en volgens die wet worden beoordeeld. Datzelfde geldt voor bezwaarschriften die op basis van de Wob zijn ingediend. Deze zullen aan de Woo (en de uitzonderingsgronden daarin) getoetst worden.

Voor beroepschriften ligt dit anders. De rechter zal een beslissing op bezwaar van na 1 mei (dus op Woo-basis) die volgt op een Wob-besluit (dus van vóór 1 mei) toetsen aan de oorspronkelijke wet, de Wob.

Een interessante vraag is nog in hoeverre jurisprudentie ‘meegaat’. Er hoeft maar één woord in een artikel af te wijken van hoe het in de Wob stond en jurisprudentie kan op de schop omdat over de betekenis en uitleg van dat nieuwe woord gesteggeld kan worden. Het zal van de rechter afhangen. Denkt deze in de geest van de wet en legt hij een vrijwel identiek artikel in de Woo uit zoals dat werd toegepast onder de Wob? Of zal hij oordelen naar de letter van de Wet open overheid?

Al bij al leidt de nieuwe wet nog tot een hoop vragen waarop de praktijk en de rechter uiteindelijk antwoord zullen geven. Of de Woo nou een verbetering of juist verslechtering is voor journalisten? We zullen het pas over een tijd weten.