Bizar Wob-onderzoek sleept ruim drie jaar

Gaat er iets veranderen aan het weigeren van persoonlijke beleidsopvattingen nu op 1 mei de Wet open overheid in werking is getreden? Premier Rutte suggereerde vorig jaar in het toeslagenschandaal het overboord gooien van die weigergrond, waarop minister Ollongren in een Kamerbrief dat zodanig nuanceerde dat geleerden nu verschillend schijnen te denken over de betekenis van haar uitleg. Onder de Wob werd de persoonlijke beleidsopvatting nogal eens ingezet als een bestuursorgaan iets niet naar buiten wilde hebben. Zoals in dit buitengewoon bizarre en langdurige Wob-onderzoek.

Door Peter Mom

Voor dit verhaal moet je even gaan zitten. Het schetst de opmerkelijkste gebeurtenissen uit drie gecompliceerde Wob-procedures (van in totaal acht). Een gemeente zegt open te willen zijn, maar laat zich dwarszitten door de provincie, die zelf geen pottenkijkers wil en deze wegens een belabberde informatiehuishouding ook niet kan faciliteren (waarna die gemeente uiteindelijk toch nog met een onthulling op de proppen komt).

Mentaliteitsverandering     

Als er iets uit te leren valt is dat vooral dat alleen de invoering van nieuwe openbaarheidswetgeving (de Wet open overheid verving 1 mei de Wet openbaarheid van bestuur) niet genoeg is om de onderzoeksjournalistiek en andere onderdelen van de samenleving dichter bij relevante overheidsinformatie te brengen. Verbetering van informatie- en archiefbeheer zijn cruciaal, zowel qua software als personele vaardigheid, maar bovenal is een ambtelijke en bestuurlijke mentaliteitsverandering noodzakelijk. Het gaat om de publieke sector, althans om een groot deel daarvan, en de informatie daar is van ons allemaal. Wat ook helpt, en daarin zal waarschijnlijk vooralsnog geen verandering komen: geef als Woo-verzoeker niet op!

Ander punt: overheden zijn in de aanloop naar de Woo vooral aan de gang gegaan met actieve openbaarmaking. Zuid-Holland kreeg er 2 mei de aanmoedigingsprijs ‘Open dossiers’ voor. De provincie zet uit eigen beweging besluiten van Gedeputeerde Staten online. Dit verhaal maakt duidelijk dat passieve openbaarmaking, van groot belang voor de journalistiek, evenzeer aandacht vereist. De Woo heeft niet de bedoeling dat bestuursorganen bepalen wanneer ze pottenkijkers in de keuken toelaat.

Geluids- en reukloos

Met enkele Wob-verzoeken wilde de Stichting Lokale Onderzoeksjournalistiek (hierna: verzoeker) de besluitvorming reconstrueren over de RijnlandRoute, een snelweg tussen Katwijk en de A4, die zuidelijk van Leiden in een open bak is terechtgekomen en buurgemeente Voorschoten geluids- en reukloos passeert in een tunnel. Dit nadat Leiden in 2008 akkoord was gegaan met de weg als deze voor de wijk Stevenshof, waar de RijnlandRoute op de kortste afstand tachtig meter vandaan ligt, niet te horen, te zien en te ruiken zou zijn. Wat heeft het gemeentebestuur ondernomen om dat voor elkaar te krijgen?

Het gaat om een provinciale weg met aansluitingen op twee rijkswegen. De provincie Zuid-Holland weigerde een Wob-verzoek, ingediend januari 2019, te behandelen. Stukken waren ‘al goeddeels openbaar’, het ontbrak het verzoek aan ‘voldoende concreetheid’ en ‘archiefonderzoek’ had de ‘onmogelijkheid’ laten zien om het in te willigen.

In bezwaar

Nadat tegen deze weigering een bezwaarschrift was ingediend voegde de provincie op de hoorzitting van de bezwarencommissie daaraan toe dat de stukken vol stonden met persoonlijke beleidsopvattingen. Daarop wees de voorzitter, een oud-rechter, de provincie erop dat dit onvoldoende was voor een weigering. Eerst moest immers worden vastgesteld of het document was gemaakt voor intern beraad.

Dat het om erg veel documenten ging en deze stuk voor stuk doornemen ‘een enorm karwei’ was, kwam de provincie eveneens op een terechtwijzing te staan. Wanneer de verzoeker in een lijst stukken zou aanwijzen die zijn belangstelling hadden, was betoogd, zou dat ‘een hoop energie kunnen besparen’, want de provincie hoefde dan alle andere documenten niet aan de Wob te toetsen. Daarop hield de voorzitter de provincie voor dat energie besparen ‘geen criterium van de Wob’ was.

Informeel overleg

De bezwarencommissie trachtte partijen tot een compromis te bewegen en dat leek toch te schuilen in een documentenlijst. Maar dan niet een lijst van de gemeente Leiden, waar de provincie op had gedoeld (over Leiden straks meer), maar een zelf op te stellen inventaris van documenten in de eigen administratie. Een door Zuid-Holland ingehuurde jurist van het kantoor van de landsadvocaat, Pels Rijcken, stelde een overzicht voor van correspondentie tussen de provincie en andere betrokken organisaties. De voorzitter had al gewezen op verslagen van een stuur- en een projectgroep, die in de lijst thuishoorden. In ‘informeel overleg’ zou dan bepaald kunnen worden welke stukken onder het verzoek vielen. De voorzitter liet de provincie toezeggen dat dit overleg ‘rond 1 oktober’ kon plaatsvinden.

Er kwam echter geen lijst, maar een Word-document met schermafbeeldingen. Daarin waren 118 documenten zichtbaar en verder een groot aantal mappen, waarvan soms was vermeld hoeveel ‘items’ erin zaten, maar niet wat dat dan was. Het konden submappen zijn, eveneens met onbekende inhoud. Dit was duidelijk geen documentenlijst zoals in de hoorzitting afgesproken. In de begeleidende e-mail lichtte de provincie dat zonder gêne toe. “Het aandachtspunt bij ons digitale archief […] is dat het geen geavanceerde zoekfunctie kent.”

1067 screenshots

De niet geavanceerde zoekfunctie leverde duizenden hits op. De bezwarencommissie wilde van de provincie weten of ze die in een lijst kon zetten. “Zo nee, waarom niet en op welke wijze kan bezwaarde wel zicht krijgen op het zoekresultaat?” De provincie bleek het niet te kunnen. Zoeken op ‘tunnel’ genereerde 16.000 hits, ‘tunnel Voorschoten’ 6.100 en ‘Stevenshof verdiepte ligging’ 4.000, en die aantallen konden niet omlaag door het ontbreken van ‘filteropties’. Daarbij kwam dat ze niet konden worden ‘geëxporteerd’. De enige manier was ‘screenshots van iedere pagina met zoekresultaten’ maken. In totaal zou het om ‘174 tot 1067 screenshots [gaan], die overigens ook nog zouden moeten worden ontdaan van persoonsgegevens en andere vertrouwelijke/gevoelige informatie’.

De provincie had de documentenlijst, in digitale vorm, zelf voorgesteld. Had zij de commissie dan voorgelogen? Of waren de computerproblemen pas nadien ontstaan?

Archief (niet) op koers

Dat laatste was onwaarschijnlijk. Al in 2011 had de provinciearchivaris bij een inspectie onvolkomenheden gesignaleerd. Bij een volgende inspectie in 2015 was er weinig aan gedaan. Medio 2016 schreven GS in een ‘Plan van aanpak Archief op Koers’ dat de ‘digitale archivering […] nog steeds niet op orde’ was. Bij een check in 2018 werden verbeteringen gezien, maar blijkbaar nog niet zodanig dat de computer in 2020 een documentenlijst kon produceren.

Vlak voordat het college van Gedeputeerde Staten zijn beslissing op bezwaar stuurde, begin september 2020, belde een provincieambtenaar met ‘goed nieuws en slecht nieuws’. Het bleek om hetzelfde nieuws te gaan. Hij vond het goed voor de verzoeker en slecht voor de provincie, en lichtte toe dat de bezwaaradviescommissie de verzoeker ‘op alle punten in het gelijk gesteld’ had. De provincie ging stukken verstrekken. Er kwamen ‘inventarislijsten’ om aan te kruisen waarvoor belangstelling was.

Daar was de documentenlijst weer. En het idee om erover te overleggen. Maar dat zou al een jaar eerder hebben moeten gebeuren, zoals de bezwarencommissie de provincie had laten verklaren.

Omvang onduidelijk

In het besluit stond: “Wij nemen het advies van de bezwarencommissie over.” Maar ook: “De precieze omvang van het aantal documenten dat onder de reikwijdte van uw verzoek valt, hebben wij nog niet voldoende bepaald. Om zorgvuldig uitvoering te geven aan het advies van de bezwarencommissie zal daarom eerst een inventarisatie van de documenten plaatsvinden. Over deze inventarisatie zullen wij met u in overleg treden om te bepalen welke documenten u van ons wenst te ontvangen.”

Maar uit het meegestuurde advies van de bezwarencommissie bleek dat deze helemaal niet had geadviseerd om over een lijst te gaan overleggen. Ze schreef juist: “Nu u echter stelt dat u geen mogelijkheid ziet om de afgesproken lijst van documenten te produceren, is de ter hoorzitting afgesproken tussenstap mislukt. Dat betekent dat u voor thans geen andere optie openstaat dan alsnog alle documenten waarop het Wob-verzoek ziet te verzamelen en per document of zelfstandig onderdeel van een document te onderzoeken of de artikelen 10 of 11 van de Wob zich tegen openbaarmaking verzetten. Tot dusverre hebt u dit ten onrechte nog niet gedaan.”

‘Praktische grenzen’

Het provinciebestuur schreef dus in één besluit dat het een advies volgde terwijl uit het vervolg bleek dat het dat niet deed. Ook gaven GS aan dat ze vanwege de omvang van het verzoek tegen ‘enige praktische grenzen’ aanliepen en daarom documenten in een aantal deelbesluiten zouden verstrekken, zonder echter te vermelden welke termijn ze in gedachten hadden.

Enkele weken later bleken GS met hun besluit nog een verrassing in petto te hebben gehad. Toen stuurden ze de documentenlijst en die ging van 2008 tot en met 2014. Er was gevraagd om stukken vanaf het eerste moment dat de Rijnlandroute bij de provincie op de agenda stond, dat was 2003, tot aan het verzoek, begin 2019. Hun inperking hadden GS niet in het besluit aangegeven, maar stond nu in de begeleidende mail. “Wij hebben de periode begrensd op genoemd tijdvak; vanaf de start van het Integraal Document Management System (IDMS) tot en met het verkrijgen van de subsidiebeschikking RijnlandRoute van het Ministerie van Infrastructuur en (inmiddels) Waterstaat.” De ingebruikname van een computersysteem bepaalde blijkbaar de openbaarheid van bestuur.

Door de periode überhaupt in te perken negeerde de provincie de bezwarencommissie opnieuw. Die had, naar aanleiding van de in oktober 2019 bezorgde schermafbeeldingen, in haar advies ongemerkt: “U kunt het door bezwaarde genoemde tijdvak niet zonder meer reduceren, maar dient op zoek te gaan naar alle relevante documenten binnen het door bezwaarde genoemde tijdvak.”

De beslissing op bezwaar en de documentenlijst, gevolgd door de verstrekking vorig jaar van een aantal documenten in vier deelbesluiten, leidden tot een beroepsprocedure die nog altijd niet is afgerond.

Wob-verzoek Leiden

Leiden, waar ook een Wob-verzoek was gedaan, kwam in eerste instantie ook met screenshots. In die plaatjes waren dertig documenten zichtbaar, waaronder ‘~WRD0758.tmp’ en ‘oplegnotitie-carolien2.doc’, en 132 mappen met namen als ‘overdracht Leon’, ‘Presentaties’ en ‘Tweede kamer Staten generaal’. Later bleek toch een lijst mogelijk, met tegen 400 documenten.

Het eerste deelbesluit van Leiden (29 mei 2019) leek perspectief te bieden op een rijke oogst. B en w schreven: “Uit stukken bedoeld voor intern beraad worden doorgaans de persoonlijke beleidsopvattingen weggelakt. In de voorbereiding van de besluitvorming op uw verzoek hebben wij echter het uitgangspunt genomen dat wij gebruik willen maken van onze discretionaire bevoegdheid om met het oog op een goede en democratische bestuursvoering persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken.” Dat perspectief verwaterde echter in het vervolg van het besluit, waarin het college ‘zienswijzen’ opvoerde.

Zuid-Holland ligt dwars

Als een bestuursorgaan verwacht dat derden, opstellers van documenten of anderszins betrokkenen, ‘bedenkingen’ hebben tegen openbaarmaking moet het nagaan hoe zij tegen de voorgenomen verstrekking aankijken. Leiden had dat bij 26 organisaties gedaan. De meeste hadden er geen probleem mee, maar Zuid-Holland verzette zich tegen vrijgave van bijna elk stuk.

Leiden had met het besluit de Zuid-Hollandse zienswijze meegestuurd. De provincie maakte tegen verstrekking van ‘het overgrote deel’ van de stukken bezwaar: opgesteld voor intern beraad en vol persoonlijke beleidsopvattingen. Bovendien was in de stuur- en projectgroep ‘vertrouwelijkheid’ afgesproken. De provincie nam het hoog op. Mocht Leiden anders willen beslissen, zo besloot de zienswijze, dan wenste zij voorafgaand bestuurlijk overleg. Dan wilde de gedeputeerde zich met de wethouder of burgemeester verstaan.

‘PZH niet akkoord’

Met zijn ‘discretionaire bevoegdheid’ kwam het Leidse college de provincie in bijna alles tegemoet. Dan kwam in de motivering: “De PZH heeft aangegeven niet akkoord te gaan met openbaarmaking van dit document vanwege de daarin opgenomen de persoonlijke beleidsopvattingen en daarmee verweven feiten (artikel 11 Wob). […] Wij volgen deze zienswijze ook voor dit document. […] Dat betekent dat het document in zijn geheel niet wordt openbaar gemaakt.”

De gemeente was zo onder de indruk van de Zuid-Hollandse reactie op de manier waarop zij het verzoek wilde beantwoorden, dat een hoeveelheid stukken, waarover ze al een principebesluit had genomen, alsnog naar Den Haag ging. De Wob-behandelaar van Leiden mailde ‘dat eventueel een juridische procedure zou volgen’ als hij de zienswijze zou negeren. Keer op keer moest hij aangekondigde beslissingen verdagen omdat de provincie zich niet aan opgelegde reactietermijnen hield. Dat kwam soms ook doordat de digitaal verzonden stukken zich met de Zuid-Hollandse computer niet lieten openen. Leiden nam tussen mei en eind december 2019 vijf deelbesluiten, waarbij ze voor alle stukken de zegen van de provincie vroeg.

€ 0,39 per A4

Van de 358 beoordeelde documenten weigerde Leiden er 96 in hun geheel. ‘Openbaar maken’ van de rest (de meeste toch met zwartgelakte passages) betekende nog niet dat iedereen die gemakkelijk kon bekijken. Leiden zette Wob-documenten niet online, ze waren alleen voor de verzoeker. Ze werden echter niet in papieren vorm opgestuurd. Daarvoor verlangde de gemeente € 0,39 per A4.

Digitaal dan? Dat kon ook, maar daarvoor moest Leiden documenten printen, met viltstift bewerken en weer scannen, waarvoor ook 39 cent werd gevraagd. Er bestaat software voor, maar de verzoeker is blijkbaar de pineut als de gemeente die niet heeft. Het zou tot ruim duizend euro oplopen. Het RijnlandRouteproject was door het Leids Mediafonds, ingesteld door de gemeente, gesteund met 24.165 euro, hoogstwaarschijnlijk niet bedoeld om Leidse rekeningen te voldoen wegens ontbrekende Wob-software. Vijfmaal zijn in een ruim uitgevallen, maar grauw trappenhuis van een Leids gemeentekantoor stukken door de verzoeker met een tablet gefotografeerd.

‘Bij nader inzien’

Elk deelbesluit is gevolgd door een bezwaarschrift. Hoe de verzoeker de houding van de gemeente tegenover de provincie vond maakte hij duidelijk door een afbeelding van een schattig schoothondje op te nemen. Toch liet Leiden zich niet alles dicteren. Een vergaderagenda willen tegenhouden omdat er persoonlijke beleidsopvattingen in zouden staan, dat wilde Leiden niet slikken. Dan liet de gemeente dat aan de provincie weten en schreven b en w in hun motivatie: “De PZH heeft op 1 mei 2019 aangegeven niet akkoord te gaan met openbaarmaking van dit document […]. Op 13 juni 2019 heeft de Provincie aangegeven dat dit document alsnog openbaar kan worden gemaakt omdat dit bij nader inzien geen intern beraad betrof.” Het leek erop dat de provincie tegen alles nee zei en omging als Leiden dat niet pikte. Er waren dan wel weer anderhalve maand voorbij.

In de bezwaarprocedure stopte Leiden alle documenten voor de bezwarencommissie in een digitaal dossier. En de commissie zond dat dossier in afschrift naar de verzoeker. Die kreeg toen alle stukken alsnog als pdf. Voor niks.

Te veel zwartgelakt

De hoorzitting was medio 2020. Daar verscheen naast de gemeente Leiden ook de provincie Zuid-Holland, als derde belanghebbende, opnieuw samen met Pels Rijcken. De bezwarencommissie oordeelde medio oktober dat de vijf deelbesluiten niet in stand konden blijven en adviseerde het Leidse college ze op een aantal punten te herzien. Er was te veel zwartgelakt en weigeringen waren onvoldoende gemotiveerd.

Tussen de hoorzitting en het advies zat drieënhalve maand, de beslissing op bezwaar liet vervolgens bijna vijf maanden op zich wachten. Dat was nog iets sneller dan de ingehuurde juridisch adviseur had aangekondigd. Aanvankelijk was ‘het eerste kwartaal van 2021’ genoemd, maar gevraagd om meer precisie werd het 17 maart. Dat kwam per te herbeoordelen document neer op twee uur en achtendertig minuten. Maar de adviseur werkte niet fulltime aan deze opdracht. Op 3 maart kwam de beslissing op bezwaar, met opnieuw beoordeelde documenten, ruim twee jaar na het verzoek.

Wob naar de Wob

De stroperige afhandeling van het Wob-verzoek van begin 2019 door Leiden, waarbij de gemeente voor elk document goedkeuring van de provincie verlangde (die vrijwel steeds bezwaren opwierp en deze na sporadisch Leids protest soms weer opgaf) maakte nieuwsgierig naar de communicatie tussen beide bestuursorganen. Leiden gooide een eigen principebesluit over een reeks stukken in de prullenmand om alsnog een akkoord van de provincie te verkrijgen. Een Wob-verzoek, ingediend medio juli 2019 na ontvangst van de eerste twee deelbesluiten, beoogde zicht te verschaffen op de interactie tussen een, soms keffend, schoothondje en een gewaand baasje.

Vlak voor de vier weken van de beslistermijn om waren werd de beslissing vanwege ‘gebrek aan capaciteit gedurende de vakantieperiode’ vier weken verdaagd. Het werd echter niet half september, maar medio oktober. De gemeente had drie maanden nodig voor een besluit het verzoek niet in behandeling te nemen. Zij zag het niet als Wob-verzoek, want het was ‘kennelijk bedoeld om te gebruiken in de door u reeds ingediende bezwaarprocedure tegen de (deel)beschikkingen die zijn genomen naar aanleiding van uw eerdere Wob-verzoek’. De gemeente meldde wel dat documenten over de afhandeling daarvan later in het bezwaardossier over de beantwoording van dat initiële verzoek zouden komen.

Wob-verzoek kwijt

Een week voor deze afwijzing was een tweede verzoek gestuurd omdat inmiddels het derde deelbesluit was ontvangen, waarover gemeente en provincie ook intensief heen en weer hadden gemaild. Daar werd, ook na een herinnering, nooit meer iets over vernomen.

Tegen de hoorzitting van de bezwarencommissie werd duidelijk wat de aankondiging inhield dat de communicatie met de provincie in het bezwaardossier zou komen. Het ging om 22 documenten, waarvan een aantal met bijlagen. Duidelijk was, onder meer omdat mailtjes verwezen naar andere e-mails, die dan ontbraken, dat er meer moest zijn. Toch verzekerde Leiden op de hoorzitting dat het alles was.

Voor de commissievoorzitter was dat aanleiding te vragen of het Wob-verzoek daarom niet ingetrokken kon worden. Nee. Het verzoek was ook niet primair gedaan om de uitkomst in de eerste bezwaarprocedure te gebruiken, wat overigens niet verboden was, maar vooral omdat het maatschappelijk relevant was hoe een gemeente met een Wob-verzoek omging.

De bezwarencommissie vond dat Leiden het eerste Wob-verzoek alsnog moest oppakken. Met betrekking tot het tweede ging ze ervan uit dat dit ‘het college niet heeft bereikt en het college dus niets te verwijten valt’. Dat de reminder het college ook niet tot actie had aangezet, deed er schijnbaar niet toe, of de bezwarencommissie nam aan dat die evenmin te bestemder plekke was beland.

Verwante wensen

Over beide verzoeken gaf de commissie iets mee: “De commissie geeft partijen evenwel mee met elkaar in overleg te gaan over de afdoening van het verzoek van 17 juli 2019 en daaraan verwante wensen van bezwaarmaker, die mogelijk in één duidelijk Wob-verzoek gedaan kunnen worden, waarna dit verzoek door het college in behandeling kan worden genomen.” Verzoeker begreep dit niet helemaal en kwam er met Leiden op uit dat hij voor het derde tot en met vijfde deelbesluit een nieuw verzoek zou indienen (begin november 2020 verstuurd), waarna de gemeente dit samen met het eerste, wel bij het college terechtgekomen verzoek zou behandelen.

Die behandeling was eind april 2021 rond. Dat het verstandig was geweest niet op de suggestie van de bezwarencommissievoorzitter in te gaan en het eerste verzoek in te trekken omdat Leiden stelde dat er niet meer was, werd toen duidelijk. De gemeente had alsnog 82 documenten boven water gekregen. Die gaven een boeiend inkijkje in de invloed van de provincie op de Leidse besluitvorming. En in enig gemeentelijk geklungel.

Lijstje naar Den Haag

In de eerste vraag om een zienswijze, begin maart 2019, schreef de gemeente nog ferm: “Wij zien vooralsnog geen redenen om persoonlijke beleidsopvattingen onleesbaar te maken.” Leiden stuurde een documentenlijst mee en wenste binnen twee weken een reactie. Maar Zuid-Holland liet zich niet opjagen. Tien dagen later belde de provincie dat ze de documenten zelf nodig had voor een oordeel. Die gingen de volgende dag naar Den Haag. Weer een dag later kreeg Leiden te horen dat ze de stukken moest sturen na toetsing aan de Wob, dus met passages zwartgelakt, zodat de provincie kon zien hoe de gemeente ze van plan was te verstrekken.

Op 5 april, vier weken na de eerste, onwerkbare, versie van het zienswijzeverzoek, stuurde Leiden de ‘geanonimiseerde stukken’. Dat wilde zeggen: drie hyperlinks naar evenzovele ‘batches’ en een zwartgelakt wachtwoord (omgekeerd geografisch geïnspireerd: dnalnjir, in het origineel in het bezwaardossier voor de eerste procedure niet gelakt). De reactietermijn van twee weken ging toen lopen. Maar de provincie kreeg de documenten niet open en wilde ze via WeTransfer ontvangen, wat Leiden weer minder veilig vond. De reactietermijn mocht pas starten als de provincie erbij kon en moest drie weken bedragen, ‘vanwege de extra inzet die wij moeten vragen van medewerkers die nu niet meer voor het project RijnlandRoute werken’.

Praktische oplossing

Toen Leiden vier dagen voor het einde van de beslistermijn nog geen zienswijze binnen had en de provincie inmiddels was gaan schermen met een rechtbankuitspraak uit 2016 over het weigeren van stukken met persoonlijke beleidsopvattingen (in 2018 overigens door de Raad van State overruled), stuurde de Wob-behandelaar een voortgangsbericht naar de betrokken wethouder en de gemeentesecretaris. Hij signaleerde een fundamenteel verschil van inzicht met de provincie over het vrijgeven van die beleidsopvattingen, maar had wel ‘een idee voor een praktische oplossing’. Namelijk ‘dat we in de documenten van Leiden alle expliciete verwijzingen naar de stuurgroep/projectgroep en de informatie die daar expliciet op slaat weglakken’.

Op de formele beslisdatum, 30 april, stuurde de provincie een conceptzienswijze. “De volgende documenten mogen openbaar worden gemaakt.” Leiden wilde hierop ‘met spoed sparren’. De Wob-behandelaar zat ermee in zijn maag. Om één uur ‘s nachts meldde hij de gemeentesecretaris: “Maar hun zienswijze is niet erg specifiek en daardoor lastig te volgen: men laat niet weten welk onderdeel van welk document onder welke uitzondering valt. Desgevraagd stellen zij dat alle bovengenoemde belangen tegelijk voor alle aangegeven stukken in hun geheel gelden. Als wij dit volgen kan dat ons in een lastige positie brengen juridisch omdat de Wob vereist dat wij per onderdeel van een document een afwijzing motiveren.” Niettemin: “Ik adviseer echter toch zoveel mogelijk mee te gaan met de zienswijze. Waar dit lastig blijkt, moeten we het gesprek denk ik wel aangaan. Wellicht is dan wel bestuurlijk ingrijpen nodig.”

‘Bak werk van formaat’

De correspondentie, trouwens ook telefoonverkeer en fysiek overleg, was maandenlang zeer intensief. Opvallend is de superieure toon in de berichten van de provincie, die vaak niet serieus inging op wat Leiden inbracht. De Leidse houding was afwisselend stevig en serviel. “Dank voor jullie reactie. Ik moet die nog nader bestuderen. Wel ben ik wat verbaasd. In ons overleg had ik de indruk meer nader tot elkaar te zijn komen en een goede samenwerking met jullie te kunnen realiseren. Daarom spijt het mij erg om te zien dat jullie reactie slechts een standpunt is (wederom) zonder verdere op de inhoud van de stukken ingaande motivering,” klaagde Leiden.

De provincie Zuid-Holland had ook iets te klagen. In juli 2019 stuurde ze een foto van een geprinte stapel documenten (die overigens in de Leidse verstrekking ontbrak). Daarbij viel volgens de provincie op: “1. Dat het nog altijd zeer jammer is dat Leiden zich niet heeft geconformeerd aan het standpunt van PZH en 2. Dat het een bak werk van formaat is.”

Leiden wilde over punt 2 weten ‘wat precies je boodschap is’ en meldde alvast dat als de provincie niet tijdig met een zienswijze kwam, de gemeente dat zou beschouwen als een akkoord met de voorgenomen verstrekking. Een kwartier later lichtte de provincie toe dat de boodschap was dat ze eraan werkte. De deadline overschrijden was niet hetzelfde als instemmen, moest Leiden begrijpen. De provincie ‘laat het aan de juristen om van deze boodschap weer een juridische tekst te maken’. Leidse update aan de gemeentesecretaris: “Het is weer zo ver met de Provincie. Ik krijg wederom tegen het eind van een deadline bericht dat men het niet gaat halen.”

Printen kost veel tijd

Later werd het niet ‘tegen het eind van de deadline’. Maar, aldus de provincie: “Helaas is het niet mogelijk vandaag (15 juli) al onze zienswijze te sturen.” En wel om drie redenen: vakantie, de ontvangst van stukken ‘pas begin vorige week’ en ‘het printen van de vele documenten heeft veel tijd gekost’.

Zo ging het in de vrijgegeven documenten maar door. Het waren er 82, maar ook nu was helder dat het niet alles was. Het meeste was gelakt voor de bescherming van ambtelijke privacy. Slechts in één document was een kleine passage zwart gemaakt omdat het een persoonlijke beleidsopvatting zou zijn. In een mail van de Wob-behandelaar aan de gemeentesecretaris leek een kwalificatie over de provincie te staan die de buitenwereld niet mocht kennen.

Er volgde een bezwaarschrift, waarop de gemeente reageerde met een verweerschrift. Het was opgesteld door een nieuwe ingehuurde jurist. Deze bleek de plank diverse keren mis te slaan, bijvoorbeeld door te beweren dat op twee verzoeken was beslist (terwijl het tweede het college immers niet had bereikt) en dat de verzoeken gingen over de totstandkoming van een besluit van 25 maart 2021 (wat onwaarschijnlijk was voor verzoeken van juli en oktober 2019). Het stuk wemelde van slordigheden als foute data en ondoorgrondelijke formuleringen. Te betwijfelen viel of aan gemeentezijde, bij deze representant althans, enig begrip bestond van waarover de kwestie ging.

Huiswerk

Tijdens de hoorzitting van de bezwarencommissie leidde dit tot langs elkaar heen praten. De juridisch adviseur bleef maar volhouden dat allerlei stukken al na het allereerste Wob-verzoek waren verstrekt (naar de besluitvorming over de RijnlandRoute), terwijl het om een bezwaar ging tegen het besluit op het tweede verzoek (naar de besluitvorming over dat eerste verzoek). Vragen aan de adviseur verraadden dat de commissie, die over de mail beschikte zonder dat de persoonlijke beleidsopvatting was gelakt, er niet van overtuigd was dat daarvan sprake was. Partijen kregen van de bezwarencommissie allebei huiswerk mee. Verzoeker moest zo nauwkeurig mogelijk aangeven welke stukken hadden ontbroken en de gemeente zou het weglakken van de vermeende beleidsopvatting beter moeten onderbouwen.

Van de 82 stukken lieten zich er 27 aanwijzen, waarvan bijlagen niet waren meegeleverd of die verwezen naar andere stukken die eveneens ontbraken. Verder waren niet alle 22 documenten uit het bezwaardossier van de eerste procedure geleverd. Die waren destijds ongezwart aan de bezwarencommissie verstrekt. Voor het dossier. De gemeente had daarbij nadrukkelijk aangetekend dat het geen openbaarmaking was in de zin der Wob. Bedoeling was waarschijnlijk dat verzoeker er dan niets mee deed.

Weigering gehandhaafd

De gemeente op haar beurt handhaafde het onleesbaar maken van de persoonlijke beleidsopvatting. Ze had de persoon in kwestie benaderd en die stemde ook niet in met openbaarmaking.

Nu had in het besluit gestaan dat het om een e-mail ging tussen twee medewerkers aan Leidse kant en dat een van die twee een persoonlijke beleidsopvatting had geuit. Dat zou dan de afzender moeten zijn. Toen de verzoeker deze persoon, inmiddels elders werkzaam, raadpleegde ontkende hij dat de gemeente hem iets had gevraagd. Dat kwam natuurlijk in een volgend bericht aan de bezwarencommissie, waarop de gemeente stelde dat het haar ‘bevreemdt […] dat bezwaarmaker zonder met verweerder te overleggen telefonisch contact opneemt met de betrokken voormalig ambtenaar van de gemeente Leiden’.

Van de geschrapte regels in de e-mail aan de gemeentesecretaris was het eerste deel volgens de commissie geen persoonlijke beleidsopvatting en dus onterecht gezwart. Het tweede deel wel. Echter niet, zoals de gemeente had gesuggereerd, van de afzender (wat diens ontkenning benaderd te zijn verklaarde), maar van een provinciemedewerker. De commissie voorzag echter geen schade als die openbaar werd en gaf openbaarmaking dan ook aan het college in overweging.

Stukken niet gevonden

Nu was het wachten op een beslissing op bezwaar. De bezwarencommissie had haar advies 9 december 2021 naar de gemeente gestuurd. De juridisch adviseur mailde 11 februari 2022 dat het ‘in deze procedure en ook in de vorige procedure over een groot aantal documenten en emails’ ging. “En daar doet zich dan ook voor ons het probleem voor dat wij de documenten, waarvan u stelt dat ze wel aan u verstrekt zijn in de eerste procedure, maar niet openbaar zijn gemaakt, voor ons niet eenvoudig te vinden zijn. Mijn vraag aan u is dan ook of u deze stukken aan mij wilt verstrekken zodat wij die stukken kunnen meenemen bij de beslissing op uw bezwaar. Wij stellen uw medewerking in dezen zeer op prijs.”

Verzoeker antwoordde dat waarschijnlijk de stukken werden bedoeld die de gemeente eerder voor het bezwaardossier naar de commissie had gestuurd en heeft de juridisch adviseur daarnaar verwezen. Het, kennelijk onbezoldigd, begeleiden van de gemeentelijke afhandeling van een gegrond verklaard bezwaar, vond verzoeker niet zijn taak. En hij informeerde naar de geschrapte passage, waarover de adviseur in de mail niet had gerept, maar die van de bezwarencommissie kon worden verstrekt.

Of er een verzoek was

Op dat punt zou ‘uitvoering gegeven worden aan het advies van de commissie’ en dat kon wel vooruitlopend op de verstrekking van documenten. Dat verstrekken zou echter nog wel ‘enige tijd’ duren. Of dat exacter kon? “Ik schat 14 dagen,” heette het 23 februari. Een dag later was het: “Kunt u mij concreet aangeven, of en zo ja wanneer en hoe u om openbaarmaking van de bewuste documenten verzocht hebt?” De stukken zijn nog altijd niet ontvangen.

Wel de gewraakte mail met de persoonlijke beleidsopvatting van de provincieambtenaar, die hem niet openbaar gemaakt wenste te zien. De Wob-behandelaar schreef aan de gemeentesecretaris dat hij na de eerste provinciale zienswijze een reactie per document had gestuurd, met de vraag daar weer op te reageren, maar dat een inhoudelijke reactie was uitgebleven. Hij had van Juridische Zaken van de provincie het verzoek gekregen daarover met de projectdirecteur te bellen. Waarom de juridische afdeling niet kon reageren op zijn commentaar op de zienswijze? “Als context kreeg ik mee dat de opmerkingen veelal inhoudelijk zijn en dat JZ die niet kan beantwoorden.” Waarna bijna twee regels waren weggelakt.

‘Persoonlijke beleidsopvatting’

De Wob definieert een persoonlijke beleidsopvatting zo: ‘een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten’. En dit was er volgens Leiden een (vanaf het tweede ‘dat’ volgens de bezwarencommissie ook):

En zo zorgde schoothondje Leiden nog voor een onthulling. Het had wel een aansporing van de bezwarencommissie nodig, maar het wilde in derde instantie even niet aan de leiband lopen van Zuid-Holland.

Peter Mom is lid van de Wob-werkgroep van de VVOJ, freelance journalist en heeft de Stichting Lokale Onderzoeksjournalistiek bijgestaan bij de Wob-verzoeken.